L’assoggettamento del leasing a vigilanza scaturisce dalla esigenza di dare a tutte le aree dell’intermediazione un quadro regolamentare di riferimento; appare inconciliabile con il principio di equità l’applicazione di presidi prudenziali alle sole banche nell’offerta di prodotti e servizi aventi un alto grado di fungibilità con quelli delle finanziarie.

In particolare alla fine degli anni '80 - nel contesto di più generali riflessioni relative anche agli intermediari operanti in valori mobiliari - diviene largamente condivisa l’esigenza di una regolamentazione a presidio della complessiva stabilità del sistema finanziario e del corretto svolgimento delle funzioni di trasmissione di fondi; si presta attenzione, non solo in Italia, al pericolo che in aree non regolamentate possano svilupparsi focolai di instabilità per l’intero sistema dell’intermediazione.

Agli inizi degli anni ‘90 l’esigenza di estendere l’area del controllo prudenziale ai soggetti non bancari svolgenti attività finanziaria si sviluppa sincronicamente con quella di contrastare l’utilizzo nell’intermediazione finanziaria del denaro di illecita provenienza. Le leggi n. 52/91 e n. 197/91 danno un prima risposta a questa duplice esigenza con regolamentazione della cessione dei crediti di impresa da un lato e delle altre attività finanziarie dall’altro.

Il quadro disciplinare viene perfezionato e ricondotto a razionalità con il successivo Testo Unico del credito nel quale vengono definitivamente superate le diversità di regolamentazione presenti nei due citati provvedimenti. Mentre le istanze di ordine pubblico di contrasto all’uso illecito del denaro restano affidate all’impianto della legge n. 197/91, la regolamentazione prudenziale degli intermediari non bancari trova unitaria trattazione nel Titolo V del T.U. del credito il quale prescrive l’iscrizione in un elenco generale delle società finanziarie che esercitano nei confronti del pubblico le attività di assunzione di partecipazione, concessione del credito, servizi di pagamento e intermediazione in cambi.

Il T.U. stabilisce l’esclusività dell’oggetto sociale, facendo salve le riserve di attività previste dalla legge, delinea lo statuto dell’intermediario finanziario quanto a forma giuridica, capitale minimo e requisiti qualitativi dei soci e degli esponenti aziendali a presidio della sana e prudente gestione. Al Ministro del Tesoro la legge affida il compito di specificare il contenuto delle attività indicate dalla legge e di individuare le circostanze in relazione alle quali ne ricorre l’esercizio nei confronti del pubblico.

Il quadro normativo delineato dal T.U. del credito suggerisce alcune osservazioni di ordine sistematico : tutte le attività finanziarie riconducibili al credito sono attratte nell’area della regolamentazione: il potere del Ministro del Tesoro di dare contenuto alle categorie operative genericamente individuate dalla legge rende il sistema aperto all’innovazione di prodotto. Un indirizzo analogo verrà assunto nel successivo T.U. dell’intermediazione della finanza con riguardo all’attività in strumenti finanziari e nella prestazione di servizi di investimento mobiliare.

Coerentemente con tale impostazione l’esclusività dell’oggetto sociale sancito dalla legge va inteso come limite alla possibilità di esercitare attività estranee al settore finanziario, non postula una definizione tassativa delle attività, né preclude la prestazione di servizi connessi o sussidiari a quelli istituzionali. Alcune attività si configurano di per sé multiprodotto; nel factoring la concessione di anticipi, le garanzie prestate e i servizi di gestione amministrativa e contabile del portafoglio crediti della clientela si presentano geneticamente integrati. In tempi recenti la tendenza all’offerta di servizi integrati è comune a tutti gli intermediari finanziari; ad essa non si sottrae il leasing finanziario la cui offerta si espande verso prodotti contigui al leasing operativo e, in genere, alla prestazione di servizi complementari riconducibili alla formula del full-leasing. Le autorità assecondano l’evoluzione in atto nei limiti in cui non risulti stravolta la natura finanziaria delle attività esercitate.

La legge introduce un principio di differenziazione dell’intensità della supervisione in relazione alla rilevanza dei soggetti nel circuito dell’intermediazione; tutte le società finanziarie hanno l’obbligo di iscrizione a un elenco generale, devono rispettare alcuni requisiti minimi per l’accesso allo svolgimento dell’attività; è affidato al Ministro del Tesoro il compito di individuare i parametri che configurano l’anzidetta rilevanza e il conseguente assoggettamento degli intermediari interessati agli strumenti della vigilanza prudenziale della Banca d’Italia, previa iscrizione in un l’elenco speciale.

I provvedimenti del Ministro del Tesoro ricollegano la maggiore rilevanza degli intermediari nel circuito finanziario a profili quantitativi e qualitativi delle attività. Per il profilo quantitativo assumono rilievo il volume dell’attività e l’ammontare dei mezzi patrimoniali; l’assoggettamento al più elevato livello di supervisione è stato ritenuto in ogni caso necessario per gli intermediari in cambi, per quelli operanti nel sistema dei pagamenti, attraverso l’emissione e la gestione di carte di pagamento, per le società di matrice bancaria che fruiscano del beneficio del mutuo riconoscimento in ambito europeo.

Il D.lgs. n. 415/96 (Decreto Eurosim) ha reso possibile il ricorso ad una più ampia raccolta del risparmio tra il pubblico per gli intermediari finanziari, e ha consentito loro lo svolgimento dei servizi di negoziazione per conto proprio in strumenti derivati e di collocamento di strumenti finanziari.

Quanto alla raccolta tra il pubblico il decreto, modificando la disposizione dell’art. 11 T.U. bancario, consente agli intermediari finanziari di effettuare la raccolta di fondi rimborsabili anche in deroga all’art. 2410 del codice civile secondo limiti e criteri stabiliti dal CICR che individua altresì le caratteristiche dei titoli mediante i quali la raccolta può essere effettuata.

In atto le possibilità di raccolta degli intermediari finanziari sono definite dalla delibera emanata dal CICR il 3/3/1994, in base ad essa, agli intermediari con titoli quotati su un mercato regolamentato è consentito emettere obbligazioni, cambiali finanziarie e certificati di deposito fino a concorrenza del capitale versato e delle riserve risultanti dall’ultimo bilancio approvato. Gli intermediari i cui titoli non sono quotati, possono emettere strumenti di debito entro gli stessi limiti se presentano gli ultimi tre bilanci in utile e a condizione che le cambiali finanziarie e i certificati di investimento emessi siano garantiti per il 50% del loro ammontare da intermediari vigilati; le emissioni obbligazionarie non possono comunque superare la misura stabilita dall’art. 2410 c.c.

L’attribuzione agli intermediari finanziari dei servizi di negoziazione in derivati e di collocamento di strumenti finanziari, in precedenza strettamente riservati a SIM e banche, origina dalla già rilevata tendenza all’integrazione dell’offerta di servizi finanziari tra loro contigui.

All’ampliamento delle possibilità operative si è accompagnata la predisposizione di più articolati strumenti di intervento correttivo: con il T.U. della finanza sono stati rafforzati i poteri di intervento della Banca d’Italia che potrà, tra l’altro, imporre agli intermediari il divieto di intraprendere nuove operazioni in caso di violazione di norme di legge o di proprie disposizioni; sono state estese le procedure di amministrazione straordinaria e di liquidazione coatta amministrativa agli intermediari finanziari che svolgono servizi di investimento o che abbiano acquisito fondi rimborsabili in misura superiore al patrimonio.

Da ultimo la legge 30 aprile 1999 n.130 per la cartolarizzazione dei crediti delinea schemi operativi peculiari per le società finanziarie che assumono il ruolo di veicolo finanziario nelle relative operazioni.

Nella definizione degli strumenti di vigilanza prudenziale applicabili agli intermediari non bancari le autorità hanno avuto presente che l’impostazione moderna della supervisione fa leva sul perseguimento di obiettivi congiunti di stabilità e concorrenza. Si richiede oggi che la supervisione sia neutrale rispetto alle scelte degli intermediari, che siano assicurate condizioni di parità concorrenziali per tutti i soggetti presenti nel circuito dell’intermediazione. Strumenti di vigilanza prudenziale predefiniti e di generale applicazione sono considerati più confacenti alla nuova impostazione che non quelli di vigilanza strutturale.

Approfondimenti recenti avvertono tuttavia che anche gli strumenti di vigilanza prudenziale nella loro applicazione indifferenziata possono non garantire fino in fondo il perseguimento degli obiettivi di equità concorrenziale tra intermediari che, in un modo o nell’altro, presentino fisionomie istituzionali, operative, gestionali non perfettamente allineate.

La circostanza che gli intermediari vertono su una comune area di operatività, ad esempio quella creditizia, o che offrono servizi e prodotti tra loro sostituibili, non sembra essere condizione sufficiente per stabilire in assoluto un principio di stretta equivalenza tra equità concorrenziale e parità di trattamento.

Condizioni minimali per l’accesso e l’esercizio delle attività, in termini di requisiti di capitale, di qualificazione soggettiva, di adeguatezza organizzativa, di procedure gestionali efficaci nel controllo dei rischi, tutte rilevanti ai fini di stabilità, appaiono suscettibili di universale applicazione indipendentemente dalle caratterizzazioni dei singoli intermediari. Per contro è possibile sostenere che gli strumenti che commisurano l’adeguatezza patrimoniale all’entità dei rischi richiederebbero, per garantire condizioni di sostanziale equità concorrenziale tra gli intermediari, metodologie applicative più sofisticate, specie nella misurazione dei rischi, sulla cui entità effettiva influiscono da un lato fattori istituzionali dall’altro le caratteristiche operative e le scelte gestionali degli operatori.

Anche con riferimento a soggetti istituzionalmente omogenei sono in corso approfondimenti circa la rispondenza ai principi di equità competitiva delle misure di adeguatezza patrimoniale dettate per il rischio di insolvenza, secondo gli schemi delineati nell’Accordo di Basilea del 1988 e nelle direttive comunitarie. Soluzioni alternative a quegli schemi puntano sull’adozione di modelli interni di controllo del rischio, avvalorati dall’autorità di Vigilanza. Tuttavia le proposte sin qui elaborate per i modelli di controllo interno del rischio non sono state ritenute del tutto soddisfacenti nelle sedi regolamentari.

L’applicazione del principio di parità di trattamento a intermediari istituzionalmente non omogenei presenta profili di maggiore problematicità. Tra gli stessi intermediari non bancari robuste specificità operative contraddistinguono il factoring, il leasing, il credito al consumo, il merchant banking.

La complessità dei problemi accennati trova riflesso nelle disposizioni del controllo prudenziale applicato in atto agli intermediari iscritti all’elenco di cui all’art. 107 del T.U. del credito. Quest’ultima norma affida alla Banca d’Italia il compito di emanare disposizioni aventi ad oggetto l’adeguatezza patrimoniale e il contenimento del rischio, in conformità delle deliberazioni del CICR, impegna gli intermediari a rassegnare segnalazioni periodiche e ogni dato o documento richiesto, consente alla Banca d’Italia di effettuare ispezioni e di assumere iniziative volte a rimuovere le situazioni di inadeguatezza patrimoniale ed organizzativa o a reprimere le violazioni di norme e disposizioni.

Il CICR con propria delibera del 1994 ha dettato i criteri che presiedono alla regolamentazione prudenziale degli intermediari ex art. 107 T.U. prevedendo che la Banca d’Italia applichi sistemi di copertura patrimoniale del rischio nelle sue diverse configurazioni anche semplificati e onnicomprensivi, definisca metodologie per la rilevazione e misurazione dei rischi e degli aggregati del patrimonio di vigilanza, emani disposizioni atte a promuovere un adeguato frazionamento dei rischi ed una equilibrata struttura finanziaria degli intermediari.

Nell’esercizio dei propri poteri la Banca d’Italia ha dettato disposizioni in ordine sia alle segnalazioni periodiche degli intermediari sia alle misure di contenimento dei rischi.

Gli obblighi di reporting informativo rappresentano una fonte conoscitiva delle configurazioni gestionali utili sia agli organi sociali sia all’autorità di vigilanza cui spetta la definizione delle misure prudenziali di controllo dei rischi.

Per le operazioni di leasing le segnalazioni di vigilanza si basano sul c.d. "criterio finanziario" che assimila questa operazione ad un finanziamento con rimborso rateale e permette di evidenziare i relativi crediti nell’attivo di stato patrimoniale. La coerenza con il bilancio è verificata tramite informazioni di natura extracontabile relative ai beni oggetto di locazione.

L’invio dei dati consente all’organo di vigilanza di avere un quadro periodico dell’evoluzione delle principali grandezze patrimoniali e dei rischi; di disporre di riferimenti semestrali sulla gestione complessiva dell’intermediario; di sottoporre ad analisi i risultati di esercizio.

Le società di leasing partecipano al servizio di centralizzazione delle informazioni sui rischi gestito dalla Banca d’Italia. La comunicazione mensile delle esposizioni superiori a 150 milioni di lire, consente di ricevere dalla Centrale dei Rischi un "flusso informativo di ritorno" che è un importante strumento per la valutazione della clientela affidata.

L’importanza che l’informativa della Centrale dei Rischi riveste per tutti gli intermediari eroganti il credito ha recentemente indotto le autorità creditizie (CICR) a istituire presso la SIA un servizio complementare per il trattamento dei crediti di importo inferiore ai 150 milioni. Per le società di leasing il sistema informativo è integrato da un analogo servizio, da tempo gestito da ASSILEA, che si caratterizza per un grado di dettaglio specificamente rispondente alle necessità conoscitive del settore.

Per il controllo dei rischi la disciplina vigente assume a parametri di riferimento il patrimonio di vigilanza definito secondo criteri uniformi per tutti gli intermediari finanziari.

In sede di prima applicazione, l’insieme degli strumenti di controllo prudenziale per gli intermediari dell’art. 107 T.U. si articola in una griglia di limiti operativi volti a contenere la concentrazione delle esposizioni, i rischi di cambio e quelli in posizioni aperte in derivati.

La disciplina della concentrazione dei rischi ha un impianto analogo a quello previsto per le banche; nelle operazioni di leasing occorre considerare i crediti impliciti nella locazione; è stata riconosciuta recentemente la possibilità di applicare una ponderazione ridotta nelle operazioni aventi ad oggetto immobili diversi da quelli residenziali. Sulla base della direttiva europea 92/121 i limiti alla concentrazione dei rischi saranno applicati in misura graduale in un periodo transitorio che avrà termine nel 2002.

Non sono soggetti agli obblighi di ridimensionamento i crediti con scadenza contrattuale predefinita in essere al momento dell’entrata in vigore della disciplina.

Dal 1° gennaio 1999 il limite di fido individuale è passato per tutti gli intermediari dal 60% al 40% del patrimonio di vigilanza.

Difficoltà nel rispetto dei limiti si sono registrate nel periodo di prima applicazione delle norme. Nel corso del 1998, a seguito del rafforzamento patrimoniale delle società, gli indicatori di concentrazione del comparto del leasing sono sensibilmente migliorati. L’ammontare complessivo dei grandi fidi si è ridotto in rapporto al patrimonio di vigilanza attestandosi sui 6.200 miliardi; le posizioni eccedenti rispetto al limite del 60% erano al 31.12.98 circa 30 e interessavano 15 operatori.

L’Organo di vigilanza ha sollecitato gli intermediari ad assumere misure idonee a riportare i rischi nei limiti previsti; nel contempo ha avviato un approfondimento circa le implicazioni dei ritardi di allineamento sulla rischiosità complessiva dei soggetti interessati.

Per le posizioni aperte in cambi e in contratti derivati non di copertura le istruzioni vigenti prevedono un limite assoluto pari al doppio del patrimonio di vigilanza.

Per il rischio creditizio le disposizioni vigenti impongono alle società di procedere alla quantificazione dell’esposizione secondo i criteri propri del "solvency ratio" applicato alle banche ma non prescrivono un coefficiente patrimoniale di copertura predeterminato; sulla base dell’osservazione delle misurazioni che sono oggetto di segnalazione nel reporting periodico, l’Organo di vigilanza si riserva di intervenire su base individuale in relazione al complesso degli indicatori di rischiosità emergenti dalle proprie analisi.

Lo strumento dell’osservazione in luogo di un coefficiente obbligatorio si giustifica, nella fase di primo impianto, per le specificità che caratterizzano sotto il profilo operativo e gestionale gli intermediari dell’art. 107 T.U. Ai fini del solvency assume poi specifica rilevanza la circostanza che le società finanziarie operano istituzionalmente in un circuito di doppia intermediazione essendo soprattutto tributari dal lato del passivo del credito erogato da un intermediario primario (banca).

E’ parimenti oggetto di osservazione l’esposizione delle società finanziarie al rischio di tasso di interesse, al rischio cioè che, in presenza di una non equilibrata distribuzione delle scadenze del portafoglio crediti e delle fonti di finanziamento, oscillazioni di mercato nei tassi possano indebolire la solidità patrimoniale e reddituale dell’intermediario.

Questo tipo di esposizione è particolarmente presente nel bilancio delle società di leasing istituzionalmente orientato a impieghi di medio lungo periodo cui non sempre si contrappone una provvista di pari durata.